“雙碳”目標(biāo)下中國低碳能源法律制度創(chuàng)新研究

摘要：實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，對中國立法提出了相關(guān)要求，要求建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系，為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供制度保障。中國現(xiàn)行能源法律制度與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)還存在一定的差距，表現(xiàn)為能源基本法頂層制度設(shè)計(jì)缺乏統(tǒng)籌性、化石能源單行法碳約束制度設(shè)計(jì)缺乏明確性、非化石能源單行法低碳激勵(lì)制度設(shè)計(jì)缺乏完整性、二次能源單行法《中華人民共和國電力法》制度設(shè)計(jì)缺乏現(xiàn)代性。比較借鑒英國可再生能源義務(wù)制度（配額制）、德國可再生能源固定電價(jià)制度、歐盟碳排放權(quán)交易制度、美國電力需求側(cè)管理制度、日本能源節(jié)約制度等國家或地區(qū)低碳能源立法經(jīng)驗(yàn)，“雙碳”目標(biāo)下中國低碳能源法律制度創(chuàng)新，應(yīng)以“雙碳”價(jià)值融入為核心，創(chuàng)新能源基本法原則設(shè)計(jì)，將“綠色低碳”“節(jié)能減排”作為能源法核心價(jià)值；以約束性規(guī)則為核心，創(chuàng)新化石能源單行法制度設(shè)計(jì)，相關(guān)化石能源單行法明確規(guī)定碳約束制度；以激勵(lì)性規(guī)則為核心，創(chuàng)新非化石能源單行法制度設(shè)計(jì)，相關(guān)非化石能源單行法明確規(guī)定碳激勵(lì)制度；以體制改革為核心，革新二次能源單行法《中華人民共和國電力法》制度設(shè)計(jì)，立足電力市場化改革方向規(guī)制電力市場主體和市場行為；以法治創(chuàng)新為核心，促進(jìn)能源法律法規(guī)體系性銜接，重點(diǎn)包括促進(jìn)可再生能源法律法規(guī)之間的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)、促進(jìn)可再生能源法律法規(guī)與電力法律法規(guī)之間的銜接等。

 

關(guān)鍵詞：碳達(dá)峰；碳中和；低碳能源；法律制度；能源法；電力法；配額制

 

全球氣候變暖正在持續(xù)影響人類社會，碳達(dá)峰、碳中和成為世界關(guān)注的焦點(diǎn)。中國始終高度重視氣候變化問題，積極推動并堅(jiān)定踐行氣候行動。2020年9月，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表講話，宣布中國將力爭于2030年前達(dá)到碳排放峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和［1］。“雙碳”目標(biāo)的提出，是中國在全球氣候變化背景下基于國際責(zé)任和國家戰(zhàn)略需求，以政策宣示方式確立的國家目標(biāo)，是中國對全球應(yīng)對氣候變化的莊嚴(yán)承諾。2021年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）［2］，提出構(gòu)建綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費(fèi)比重、降低CO2排放水平、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力等五方面目標(biāo)?！兑庖姟芬螅旱?025年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值CO2排放比2020年下降18%；到2030年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值CO2排放比2005年下降65%以上，非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到25%左右，CO2排放量達(dá)到峰值并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有降；到2060年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到80%以上，碳中和目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。隨后，國務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動方案》，該方案提出，應(yīng)將碳達(dá)峰貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程和各方面，重點(diǎn)實(shí)施能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動、節(jié)能降碳增效行動、工業(yè)領(lǐng)域碳達(dá)峰行動、城鄉(xiāng)建設(shè)碳達(dá)峰行動、交通運(yùn)輸綠色低碳行動、循環(huán)經(jīng)濟(jì)助力降碳行動、綠色低碳科技創(chuàng)新行動、碳匯能力鞏固提升行動、綠色低碳全民行動、各地區(qū)梯次有序碳達(dá)峰行動等“碳達(dá)峰十大行動”［3］。

 

“雙碳”問題是系統(tǒng)性問題，涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)以及節(jié)能、碳技術(shù)與碳市場等，核心是降低CO2排放強(qiáng)度與總量。中國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重點(diǎn)在于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排，能源行業(yè)是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中國的碳排放在全球的占比超過四分之一，超過了OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）所有經(jīng)濟(jì)體的總排放量，人均碳排放量超過歐盟。2020年，中國溫室氣體排放總量139億噸CO2當(dāng)量，全球占比約27%；CO2排放總量116億噸，其中，能源活動排放量為101億噸，占全球能源活動排放量約30%。在溫室氣體排放中，化石能源排放的CO2占到80%。中國的能源消費(fèi)還是以化石能源為主，占比約84%，其中，煤炭占比57.7%，石油占比約18%，天然氣占比8.2%，非化石能源占比15.3%。從碳排放量占比來看，電力行業(yè)排放的CO2約占40%，工業(yè)約占30%，建筑業(yè)占10%以上，交通占10%以上［4］?？梢?，節(jié)能減排的潛力也在這幾大行業(yè)，其中，電力行業(yè)的碳達(dá)峰、碳中和至關(guān)重要；就產(chǎn)業(yè)而言，煤炭產(chǎn)業(yè)占據(jù)當(dāng)前能源結(jié)構(gòu)的近60%，是推高中國碳排放的主要推手，因此，煤炭產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能降耗乃重中之重。

 

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，對中國立法提出了相關(guān)要求，要求建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系，為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供制度保障。“雙碳”目標(biāo)的主攻方向在于能源，須在厘清能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源轉(zhuǎn)型方向等未來發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，深入研究“推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化”“推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整”“支持綠色低碳技術(shù)研發(fā)推廣”“完善綠色低碳政策體系”等重大問題［5］。“雙碳”目標(biāo)的提出，對低碳能源產(chǎn)生了法律上的創(chuàng)新需求。低碳能源法律制度，就是以實(shí)現(xiàn)低碳能源的使用與普及為目的，促使能源的生產(chǎn)、供應(yīng)與使用從目前的高碳化向低碳化轉(zhuǎn)型的規(guī)則的總稱。法律制度通過確立符合立法者價(jià)值判斷的行為模式，表明立法者允許什么、鼓勵(lì)什么、禁止什么，并以法律責(zé)任作為制度實(shí)施的保障，從而指引、調(diào)整相關(guān)機(jī)構(gòu)和社會公眾的行為，實(shí)現(xiàn)立法目的。低碳能源法律制度亦是如此，該制度設(shè)計(jì)通過采用多種方式對高碳能源進(jìn)行規(guī)制，對低碳能源進(jìn)行激勵(lì)，引導(dǎo)能源的生產(chǎn)、供應(yīng)與使用從高碳向低碳的轉(zhuǎn)變。全面檢視中國能源法律法規(guī)制度體系，梳理能源立法領(lǐng)域與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)相關(guān)的法律問題，發(fā)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)對能源領(lǐng)域產(chǎn)生了全面頂層統(tǒng)籌、約束高碳能源、激勵(lì)低碳能源、構(gòu)建現(xiàn)代電力法等制度創(chuàng)新需求。

 

一、問題檢視：中國現(xiàn)行能源法律制度與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的差距

 

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的總體思路是以“能源清潔低碳”和“能源可持續(xù)發(fā)展”為方向，以“兩個(gè)替代”（清潔替代和電能替代）、“雙主導(dǎo)”（能源生產(chǎn)清潔主導(dǎo)、能源使用電能主導(dǎo)）、“雙脫鉤”（能源電力發(fā)展與碳脫鉤、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與碳排放脫鉤）為抓手。縱觀能源立法領(lǐng)域的基本法和相關(guān)單行法，與綠色化、“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)掛鉤的法律法規(guī)主要包括《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》、《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國電力法》、《中華人民共和國可再生能源法》、相關(guān)配套法規(guī)及細(xì)則以及地方性法規(guī)等。這些法律法規(guī)與環(huán)境保護(hù)、綠色化和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)要求之間尚存在著差距。

 

（一）“雙碳”目標(biāo)下能源基本法頂層制度設(shè)計(jì)缺乏統(tǒng)籌性

 

中國自1981年開始能源基本法——能源法的起草研究工作，歷經(jīng)近40年，2020年4月，國家能源局發(fā)布《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》，但能源法至今尚未出臺。作為能源領(lǐng)域“小憲法”，該稿第一條明確了“規(guī)范能源開發(fā)利用和監(jiān)督管理，保障能源安全，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源效率，促進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展”的立法目的，但沒有規(guī)定促進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)容。第十九條規(guī)定了國家和能源企業(yè)“環(huán)境保護(hù)與應(yīng)對氣候變化”的一般義務(wù)。第四條和第三十二條規(guī)定了結(jié)構(gòu)優(yōu)化，包括優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，對“兩個(gè)替代”之一——“非化石能源替代化石能源、低碳能源替代高碳能源”作出了原則性規(guī)定。第三十九條至第四十二條對煤炭、油氣、天然氣和火電等化石能源開發(fā)作了明確規(guī)定；第四十七條和第四十九條對水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、太陽能熱利用、海洋能以及核電等非化石能源開發(fā)作了明確規(guī)定。作為能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性法律的能源法，應(yīng)統(tǒng)籌能源管理等全局性問題以及不適合能源單行法調(diào)整的整體性問題，制定引領(lǐng)性的頂層制度設(shè)計(jì)。但該稿沒有明確規(guī)定“可再生能源電力配額制”“綠色電力證書”“火電退出機(jī)制”“綠色金融”等與“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)掛鉤的制度設(shè)計(jì)。

 

（二）“雙碳”目標(biāo)下化石能源單行法碳約束制度設(shè)計(jì)缺乏明確性

 

圍繞“雙碳”目標(biāo)，檢視《中華人民共和國煤炭法》“石油天然氣法”等傳統(tǒng)化石能源單行法，對其的基本要求是“脫碳”“碳約束”或“去碳化”，“清潔替代”是傳統(tǒng)化石能源生產(chǎn)領(lǐng)域降碳、減排的根本舉措?！吨腥A人民共和國煤炭法》關(guān)注到環(huán)境保護(hù)，第十一條原則性規(guī)定了開發(fā)利用煤炭資源應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境；第十九條規(guī)定了煤礦建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，必須遵循“三同時(shí)”制度；第十五條規(guī)定了全國和地區(qū)煤炭生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃的編制和實(shí)施主體分別是國務(wù)院煤炭管理部門和省（自治區(qū)、直轄市）人民政府煤炭管理部門。第二十九條第一款規(guī)定了國家發(fā)展和推廣潔凈煤技術(shù)的內(nèi)容；第四十三條第一款規(guī)定了煤礦企業(yè)和煤炭經(jīng)營企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營主體供應(yīng)用戶的煤炭質(zhì)量應(yīng)當(dāng)符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?？梢?，《中華人民共和國煤炭法》的相關(guān)制度規(guī)定對于“去碳化”“清潔替代”“碳排放稅”“煤炭生產(chǎn)經(jīng)營主體的退出機(jī)制”等內(nèi)容缺乏明確的制度規(guī)定。中國自20世紀(jì)80年代開始，原石油部就啟動了“石油天然氣法”的立法工作，但“石油天然氣法”目前尚未出臺。有關(guān)石油、天然氣的立法主要包括《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》和一些立法效力層次較低的條例和規(guī)章等（例如《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》等）?！吨腥A人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》的立法目的旨在保護(hù)石油、天然氣管道，保障石油、天然氣輸送安全，維護(hù)國家能源安全和公共安全；《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》立法目的在于促進(jìn)油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)，維護(hù)油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)和用戶的合法權(quán)益。這些立法均與“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)不大。

 

（三）“雙碳”目標(biāo)下非化石能源單行法低碳激勵(lì)制度設(shè)計(jì)缺乏完整性

 

風(fēng)能、太陽能、水能和核能等非化石能源對環(huán)境友好，屬于低碳或零碳能源，是未來能源產(chǎn)業(yè)朝著綠色化方向發(fā)展的重心。但目前風(fēng)能、光能不穩(wěn)定，受技術(shù)因素影響大，風(fēng)電、光伏發(fā)電上網(wǎng)難，造成棄風(fēng)棄光現(xiàn)象嚴(yán)重。圍繞“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，檢視《中華人民共和國可再生能源法》“風(fēng)能法”“太陽能法”“核能法”等非化石能源單行法，對其的基本要求是“全額保障性收購”“價(jià)格形成機(jī)制”“激勵(lì)機(jī)制”“發(fā)展儲能”等制度安排?！吨腥A人民共和國可再生能源法》第一條明確規(guī)定了該法的立法目的：促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用，增加能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展；第十三條、第十四條分別對“可再生能源并網(wǎng)發(fā)電”“可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”等作出了規(guī)定，并明確規(guī)定國務(wù)院相關(guān)主管部門制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額收購可再生能源發(fā)電的具體辦法；第二十四條至第二十六條規(guī)定了可再生能源發(fā)展基金、優(yōu)惠貸款和稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，但沒有涉及“配額制”“綠色電力證書”“綠色金融”等激勵(lì)制度，盡管實(shí)踐走在了立法前面，但低碳激勵(lì)制度設(shè)計(jì)不完整。風(fēng)能發(fā)電、太陽能光伏發(fā)電和太陽能熱利用以其近零排放的優(yōu)點(diǎn)成為應(yīng)對全球氣候變化、保護(hù)環(huán)境的重要選擇，中國風(fēng)電、太陽能光伏發(fā)電尤其是風(fēng)電成為可再生能源中發(fā)展最成熟、最具大規(guī)模開發(fā)的技術(shù)和商業(yè)價(jià)值的發(fā)電方式。但中國沒有關(guān)于風(fēng)能和太陽能的專門立法，有關(guān)風(fēng)能、太陽能的上網(wǎng)電價(jià)制度、費(fèi)用補(bǔ)償制度等都體現(xiàn)在《中華人民共和國可再生能源法》第十九條至第二十二條中，而有關(guān)“風(fēng)電配額制、光伏配額制”“綠色電力證書”“綠電市場”等內(nèi)容該法沒有作出明確規(guī)定。鑒于風(fēng)能和太陽能對環(huán)境友好的特點(diǎn)，未來是否制定專門的風(fēng)能法、太陽能法或風(fēng)能和太陽能法值得進(jìn)一步探究。中國自1984年開始原子能法的立法起草工作，但原子能法目前尚未出臺。有關(guān)核能的立法主要包括《中華人民共和國放射性污染防治法》和《中華人民共和國核安全法》等。這些法律主要聚焦在防治放射性污染、保障核安全、預(yù)防與應(yīng)對核事故、保障人體健康、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等立法目的。核能的聚變?nèi)剂现饕獊碜遭?、氘等，極少的燃料就能產(chǎn)生巨大的能量，因此，對核能的“去碳化”“綠色化”要求不高，對其規(guī)制的重點(diǎn)在于安全事故，否則，一旦核泄漏，造成的后果將是災(zāi)難性的。

 

（四）“雙碳”目標(biāo)下二次能源單行法《中華人民共和國電力法》制度設(shè)計(jì)缺乏現(xiàn)代性

 

電能是應(yīng)用最廣的二次能源，以電力立法為例進(jìn)行檢視。中國現(xiàn)有的電力立法主要由調(diào)整電力領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章等構(gòu)成?！吨腥A人民共和國電力法》于1996年實(shí)施，迄今歷時(shí)27年，其間只經(jīng)過2009年、2015年和2018年幾次小幅修訂，其最初的立法目的在于對電力行業(yè)進(jìn)行集中高效的行政管理，但從當(dāng)前看該法的制度內(nèi)容過于保守，缺乏現(xiàn)代性和前瞻性。電力行業(yè)是中國碳排放占比最大的單一行業(yè)，尤其是傳統(tǒng)電力行業(yè)均為高能耗、高排放和高污染企業(yè)，因此，電力行業(yè)肩負(fù)著推動碳達(dá)峰、碳中和的重要責(zé)任和使命，需要相關(guān)立法進(jìn)行規(guī)制。在保護(hù)環(huán)境、支持可再生能源和清潔能源發(fā)電方面，《中華人民共和國電力法》第五條規(guī)定，“電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)和使用應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)環(huán)境，采用新技術(shù)，減少有害物質(zhì)排放，防治污染和其他公害。國家鼓勵(lì)和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電”。該規(guī)定過于原則化，對于“如何保障強(qiáng)隨機(jī)性、波動性的可再生能源大規(guī)模并網(wǎng)”“分布式電源等交互式設(shè)備大量接入”“二氧化碳捕獲與封存”“儲能技術(shù)”“智能電網(wǎng)”等與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)內(nèi)容息息相關(guān)的內(nèi)容鮮有涉及。

 

二、比較借鑒：國外低碳能源法律制度經(jīng)驗(yàn)

 

以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》貫徹的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”為基本國際準(zhǔn)則，世界各國在解決全球氣候變暖問題上，都須在考慮到各自歷史責(zé)任、現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā)展利益的基礎(chǔ)上承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。國外發(fā)達(dá)國家或地區(qū)應(yīng)承擔(dān)減少溫室氣體排放的量化任務(wù)。面臨全球氣候變化問題，發(fā)達(dá)國家或地區(qū)認(rèn)識到發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重要性，而發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重要途徑是改變現(xiàn)有的能源結(jié)構(gòu)，加快從“高碳能源”（或稱“碳基能源”）向“低碳能源”轉(zhuǎn)變，低碳能源因此得到發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的重視和追捧，相關(guān)立法和制度建設(shè)也取得了不菲的成效。

 

（一）可再生能源激勵(lì)制度——英德低碳能源立法實(shí)踐

 

1．英國可再生能源義務(wù)制度（配額制）。低碳經(jīng)濟(jì)由英國率先提出，英國是世界上最先為溫室氣體減排目標(biāo)立法的國家。以1989年頒布的《電力法》和2008年《氣候變化法》等基本立法為統(tǒng)領(lǐng)，英國形成了較為完備的低碳能源政策法律體系。除了基本法以外，英國頒布的重要低碳能源立法主要包括《英國低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃——氣候與能源國家戰(zhàn)略》白皮書（2009年）、《可再生能源義務(wù)法令》（2002年頒布，2006、2009、2010年等多次修訂）、《能源改革法案（2013）》等。英國政府對發(fā)展可再生能源十分重視，其在可再生能源上的主要制度包括可再生能源義務(wù)制度（2017年之前）和固定上網(wǎng)電價(jià)制度［6］。自2017年始，可再生能源義務(wù)制度被差價(jià)合約制度取代［7］。英國還在低碳經(jīng)濟(jì)和低碳能源領(lǐng)域的稅收激勵(lì)政策制度方面取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，例如開征氣候變化稅（Climate Change Levy）、實(shí)施減免稅優(yōu)惠（Tax Breaks）、開征能源消費(fèi)稅等稅種。其中，可再生能源義務(wù)制度（配額制）是一大亮點(diǎn)，是世界范圍內(nèi)可再生能源配額制的主要代表之一。按照《可再生能源義務(wù)法令》，英國自2002年開始對大型可再生能源項(xiàng)目實(shí)施可再生能源義務(wù)制度（Renewables Obligation），同時(shí)建立配套的可再生能源電力交易制度和市場?？稍偕茉戳x務(wù)制度的實(shí)質(zhì)是對可再生能源的開發(fā)利用實(shí)行配額制，規(guī)定由英國電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)OFGEM中的E-Serve部門負(fù)責(zé)可再生能源義務(wù)證書（Renewables Obligation Certificates）（即“綠證”，以下稱ROC）的頒發(fā)和整個(gè)ROC交易體系的運(yùn)行和監(jiān)管，它是英國政府對可再生能源發(fā)電的主要激勵(lì)機(jī)制。該法令明確規(guī)定，所有獲得許可的電力供應(yīng)商必須履行供應(yīng)一定比例的可再生能源電力的責(zé)任和義務(wù)，其可從可再生能源發(fā)電企業(yè)或電力監(jiān)督局購買配額證書，以達(dá)到當(dāng)年所規(guī)定的可再生能源電力份額。否則，電力供應(yīng)商必須支付相應(yīng)的價(jià)格。

 

2．德國可再生能源固定電價(jià)制度。作為高度發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家，德國長期以來高度重視能源轉(zhuǎn)型，其可再生能源發(fā)展在世界上具有代表性。德國的低碳清潔能源政策主要是通過其完善的法律法規(guī)，并且輔以政府的大力支持而推行的。1974年，德國頒布能源發(fā)展框架項(xiàng)目。1991年頒布《電力上網(wǎng)法》（StrEG，1994、1998年兩次修訂，2000年廢止）。2000年通過《可再生能源法》（EEG-2000）（2004、2008、2012、2014、2017、2021、2023年多次修訂），規(guī)定政府對可再生能源發(fā)電的入網(wǎng)保障和高額補(bǔ)貼制度，并規(guī)定差異化、可長期（長達(dá)20 年）執(zhí)行和定期調(diào)整的固定電價(jià)政策。2002年實(shí)施《熱電聯(lián)產(chǎn)法》，規(guī)定以“熱電聯(lián)產(chǎn)”技術(shù)生產(chǎn)出來的電能獲得的補(bǔ)償額度。2008年，德國實(shí)施《可再生能源資源法案》（RESA，2009、2011年兩次修訂），該法設(shè)定到2020年利用可再生能源提供30%（后調(diào)整為35%）的電力供給目標(biāo)。2009年，德國發(fā)布《2020年能源政策路線圖》，提出將智能電網(wǎng)愿景作為德國未來能源發(fā)展總體愿景的組成部分。德國政府在《2020年環(huán)境議程》中提出低碳能源發(fā)電增加27%，更多利用可再生能源［8］。在低碳能源制度建設(shè)上，德國可再生能源固定電價(jià)制度、優(yōu)先權(quán)制度、市場溢價(jià)與競爭性招標(biāo)制度等經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。其中，尤以可再生能源固定電價(jià)制度最為突出。在電價(jià)制度上，德國采取長期保護(hù)性電價(jià)政策，德國自2000年《可再生能源法》頒布后，將固定電價(jià)制度確定為核心制度。設(shè)定的可再生能源電力在電力供應(yīng)中所占份額的目標(biāo)逐年上升，直至2050年前達(dá)到80%，表明德國已確立以可再生能源為中心的能源發(fā)展戰(zhàn)略。德國政府通過修訂《可再生能源法》，更好地實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)降低電力成本。EEG-2012對固定上網(wǎng)電價(jià)制度進(jìn)行差異性和精致的制度設(shè)計(jì)［9］。EEG-2017全面引入招標(biāo)制度，正式結(jié)束基于固定上網(wǎng)電價(jià)的政府定價(jià)機(jī)制，全面推進(jìn)可再生能源發(fā)電市場化。EEG-2023要求從2035年開始電力供應(yīng)“基本實(shí)現(xiàn)碳中和”，保留了2030年可再生能源發(fā)電占總電力需求至少80%的規(guī)定。

 

（二）碳排放權(quán)交易制度——歐盟低碳能源立法實(shí)踐

 

歐盟致力于環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，是綠色低碳立法的先驅(qū)。歐盟在發(fā)展新能源、可再生能源和規(guī)制碳排放等法律政策的實(shí)施上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。其重要的低碳能源立法包括2003年《歐盟碳排放交易指令》（2004年、2008年、2009年3月、2009年4月多次修訂）、2009年《歐盟可再生能源指令》（Directive 2009/28/EC）、2020年《歐盟可再生能源指令》（REDⅡ）等。《歐盟碳排放交易指令》乃歐盟碳排放交易體系（EU Carbon Emissions Trading System，簡稱EU ETS）的法律依據(jù)，確立了歐盟的高位階立法體系。2018年，歐盟ETS第四階段的立法框架進(jìn)行了修訂，以確保減排以支持歐盟2030年的減排目標(biāo)（相對于1990年水平-40%）。2009年《歐盟可再生能源指令》規(guī)定2020年可再生能源利用率至少達(dá)到20%、2020年能效提高20%的目標(biāo)；該指令還為成員國生產(chǎn)和促進(jìn)可再生能源建立了共同的法律基礎(chǔ)，并為各成員國設(shè)定了強(qiáng)制性目標(biāo)和具體減排義務(wù)[①]。2020年《歐盟可再生能源指令》提出在2030年將可再生能源的使用量提高到32%，實(shí)現(xiàn)將溫室氣體排放量從1990年的水平降低80%的目標(biāo)［10］。歐盟注重運(yùn)用法律政策手段，通過碳排放交易計(jì)劃、溫室氣體碳排放稅、綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新、金融激勵(lì)機(jī)制等促進(jìn)碳減排。2020年，歐盟委員會發(fā)布《綠色債券標(biāo)準(zhǔn)》，推進(jìn)碳金融產(chǎn)品的應(yīng)用。2021年，歐洲議會通過一項(xiàng)歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）決議，對進(jìn)口商品隱含的溫室氣體排放量征收關(guān)稅，擬于2026年全面實(shí)施［11］。歐盟制定專門的法律來規(guī)范碳排放權(quán)交易，其碳排放權(quán)交易制度是一大特色。EU ETS是全球第一個(gè)強(qiáng)制性的區(qū)域碳排放交易體系，也是目前全球最大、碳交易量最多且運(yùn)行最好的碳排放權(quán)交易體系。首先，歐盟委員會是碳交易政策和法律的制定者，碳交易立法具有較高的權(quán)威性和法律效力。其次，EU ETS的實(shí)施是逐步推進(jìn)的，經(jīng)歷了三個(gè)階段的完善。管制的溫室氣體從僅包括CO2逐步擴(kuò)大；管制的行業(yè)范圍也從僅包括能源行業(yè)逐步擴(kuò)大到其他行業(yè)；碳捕獲、封存和運(yùn)輸機(jī)制成為新的減排手段。第三，歐盟碳排放權(quán)交易制度內(nèi)容完整且規(guī)定翔實(shí)，包括排放總量制度、配額分配制度、拍賣“雙平臺”制度等。例如，在配額分配制度的取得方式上，逐步從免費(fèi)發(fā)放配額過渡到以拍賣方式發(fā)放配額。最后，歐盟推行碳排放權(quán)交易，具有調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的長遠(yuǎn)利益考慮，自歐盟實(shí)施碳排放權(quán)交易后，可再生能源發(fā)電量迅速增長。同時(shí)，歐盟構(gòu)建了多層次的碳排放交易市場體系，通過排放交易體系的運(yùn)行，形成反映排放許可權(quán)稀缺性的價(jià)格機(jī)制，促進(jìn)碳金融和低碳能源的發(fā)展，成功利用市場機(jī)制解決氣候變化問題，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。

 

（三）能源需求側(cè)節(jié)約制度——美日低碳能源立法實(shí)踐

 

1．美國電力需求側(cè)管理制度。美國政府重視低碳經(jīng)濟(jì)與低碳能源的法律法規(guī)體系建設(shè)和完善，同時(shí)通過發(fā)展新能源技術(shù)、碳捕獲與封存技術(shù)和建立碳交易市場來實(shí)現(xiàn)CO2減排。在低碳能源立法上，主要包括：2005年《能源政策法案》（Energy Policy Act of 2005，簡稱EPA）、2009年《美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇法案》（American Recovery Reinvestment Act）、2009年《美國清潔能源和安全法案》（the American Clean Energy and Security Act of 2009）以及《美國電力法》（American Power Act）等。美國在低碳能源制度建設(shè)上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，包括美國稅收激勵(lì)制度、財(cái)政補(bǔ)貼制度和電力需求側(cè)管理制度（Demand Side Management，簡稱DSM）方面的經(jīng)驗(yàn)。美國實(shí)施DSM制度經(jīng)驗(yàn)尤其值得借鑒。電力需求側(cè)管理最早起源于能源消費(fèi)居世界首位的美國。美國DSM經(jīng)歷了探索、大規(guī)模發(fā)展和市場化改革三個(gè)階段。其主要制度經(jīng)驗(yàn)包括：首先，美國通過政策法規(guī)來規(guī)定DSM，如《美國國家能源戰(zhàn)略》（1989年）明確規(guī)定要“給消費(fèi)者和生產(chǎn)者適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)刺激”。其次，美國的DSM工作由各州負(fù)責(zé)管理和實(shí)施，其管理模式為以州為主體開展DSM工作，包括電力公司管理模式、政府機(jī)構(gòu)管理模式和委托第三方管理模式等，有切實(shí)可行的長期能效規(guī)劃，有利于吸引不同主體參與DSM產(chǎn)業(yè)。最后，為了達(dá)到節(jié)約能源、減少排放和保護(hù)環(huán)境的目的，美國實(shí)行多種形式的DSM措施，其適用范圍、適用對象、適用期限等均規(guī)定得十分明確，便于實(shí)踐層面操作。其中，適用對象包括電力公司、中介機(jī)構(gòu)和電力用戶等主體，具體內(nèi)容包括鼓勵(lì)激勵(lì)性制度和限制約束性制度措施并用。美國通過實(shí)施DSM取得了巨大成效［12］。

 

2．日本能源節(jié)約制度。作為世界上主要的能源消費(fèi)大國和資源嚴(yán)重匱乏國，日本將低碳經(jīng)濟(jì)和低碳能源納入國家戰(zhàn)略體系中，形成了以基本法、綜合法和專項(xiàng)法為架構(gòu)，基本法統(tǒng)領(lǐng)綜合法和專項(xiàng)法，政策、基本法、專項(xiàng)法、施行令四層規(guī)范體系緊密聯(lián)系的完整能源法律體系。基本法包括《節(jié)約能源法》（1979年）（1998、2022年多次修訂）、《能源政策基本法》（2002年）和《全球氣候變暖對策基本法》（法案）（2010年）等；綜合法有《資源有效利用促進(jìn)法》；專項(xiàng)法包括煤炭、電力、石油、天然氣、可再生能源和原子能法等。這些法律門類齊全，且規(guī)定得明確翔實(shí)、可操作性強(qiáng)，有效保障了低碳經(jīng)濟(jì)和低碳能源的穩(wěn)步推進(jìn)［13］。日本主要低碳能源制度經(jīng)驗(yàn)涵蓋：政策先行、立法跟進(jìn)，不斷完善能源法律體系；明確能源戰(zhàn)略目標(biāo)，制定能源總體規(guī)劃，逐步推進(jìn)能源發(fā)展計(jì)劃；系統(tǒng)推出多種形式的財(cái)稅金融激勵(lì)政策制度。其中，尤以能源節(jié)約制度經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。日本能源節(jié)約制度主要包括節(jié)能管理體制、用能單位分類管理制度、“領(lǐng)跑者”制度和能效標(biāo)識制度等［14］。其一，日本有健全的節(jié)能管理體制，形成了從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、具有獨(dú)立法人地位的產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)（NEDO）到民間組織節(jié)能中心的組織架構(gòu)，從不同層面對節(jié)能工作進(jìn)行職能管理。其二，日本對用能單位和節(jié)能管理員實(shí)行分類管理制度和“能源管理師”制度?！豆?jié)約能源法》規(guī)定，對能源使用單位根據(jù)其能源消耗的多少劃分為第一類和第二類能源管理單位，進(jìn)行分類管理。同時(shí)規(guī)定推行“能源管理師”制度，由國家統(tǒng)一認(rèn)定其從業(yè)資格。其三，日本獨(dú)創(chuàng)了促進(jìn)企業(yè)節(jié)能的“領(lǐng)跑者”制度。日本在修改《節(jié)約能源法》時(shí)加入該制度。“領(lǐng)跑者制度”通過確立行業(yè)標(biāo)桿，要求其他企業(yè)向其看齊，以此來促進(jìn)企業(yè)節(jié)約能源。最后，日本還實(shí)行能效標(biāo)識制度。《節(jié)約能源法》規(guī)定了該制度。自1999年始，日本對商用和家用電器設(shè)備以及汽車推行強(qiáng)制性能效標(biāo)識制度。此外，日本還注重能源科技創(chuàng)新，其節(jié)能技術(shù)亦處于世界先進(jìn)水平。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省編制的《新國家能源戰(zhàn)略》提出大力發(fā)展節(jié)能技術(shù)和新能源產(chǎn)業(yè)，力爭到2030年前將全國的整體能源使用效率提高30%以上。

 

縱觀英國、德國、美國、日本和歐盟等發(fā)達(dá)國家或地區(qū)低碳能源立法情況，其立法定位、立法目的非常明確清晰，以能源安全、可持續(xù)發(fā)展為立法理念，將能源利用、氣候環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇有機(jī)結(jié)合起來，明確將應(yīng)對氣候變化作為低碳能源制度建設(shè)的目的之一，將發(fā)展新能源和可再生能源作為應(yīng)對氣候變化的重要手段，充分發(fā)揮低碳能源制度在保障能源安全、保護(hù)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化和促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的多重價(jià)值。一些代表性的制度可供中國低碳能源立法借鑒。例如，英國可再生能源義務(wù)制度（配額制）、德國可再生能源固定電價(jià)制度、美國電力需求側(cè)管理制度、日本能源節(jié)約制度以及歐盟碳排放權(quán)交易制度等。對英國、德國、美國、日本等國工業(yè)化以來的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，碳排放強(qiáng)度隨時(shí)間變化呈現(xiàn)倒U型曲線，發(fā)達(dá)國家的碳達(dá)峰是一個(gè)自然過程。據(jù)BP（2021）統(tǒng)計(jì)資料顯示，英國、德國等歐洲國家于1973年實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰，美國于2007年實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰，日本于2013年實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰［15］。當(dāng)前，歐盟、英國、美國、日本等主要發(fā)達(dá)國家或地區(qū)都已宣布碳中和計(jì)劃，并明確時(shí)間表，積極部署“凈零戰(zhàn)略”“碳中和戰(zhàn)略”等戰(zhàn)略規(guī)劃，各國政府還運(yùn)用法律法規(guī)、碳排放交易和碳稅等多種政策工具，推動激勵(lì)綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新。中國實(shí)現(xiàn)從碳達(dá)峰到碳中和預(yù)計(jì)用30年左右，明顯短于發(fā)達(dá)國家的50~70年。因此，中國完成能源全面綠色低碳轉(zhuǎn)型的加速度更大、挑戰(zhàn)最艱巨，低碳能源法律制度創(chuàng)新刻不容緩。

 

三、創(chuàng)新路徑：“雙碳”目標(biāo)下中國低碳能源法律制度回應(yīng)

 

碳達(dá)峰、碳中和是一項(xiàng)全面系統(tǒng)工程，需要技術(shù)創(chuàng)新的支撐，需要一系列具體環(huán)節(jié)和機(jī)制的相互配合。如何按照“雙碳”目標(biāo)的要求來引導(dǎo)能源產(chǎn)業(yè)的改變？技術(shù)推動的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是達(dá)成“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵抓手，而控制碳排放的法律制度設(shè)計(jì)在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)上發(fā)揮著重要作用，從而引領(lǐng)未來能源產(chǎn)業(yè)向著綠色化、電力化和智能化的方向可持續(xù)發(fā)展。

 

（一）以“雙碳”價(jià)值融入為核心，創(chuàng)新能源基本法原則設(shè)計(jì)

 

雖然中國能源法律體系已經(jīng)初步構(gòu)建，但從完善的法律體系要求來看，還存在諸多問題。在“雙碳”背景下，主要存在結(jié)構(gòu)性缺陷和內(nèi)容性缺陷兩大問題，表現(xiàn)在法律體系不健全、法律邏輯不周延。第一，結(jié)構(gòu)性缺陷。目前中國能源法律體系并不完整，表現(xiàn)為：能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律缺失；能源法子體系不完整，石油、天然氣、核能、風(fēng)能、太陽能等領(lǐng)域的能源單行法缺位。第二，內(nèi)容性缺陷。目前中國部分能源法律法規(guī)與能源體制改革方向不相適應(yīng)，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要不相適應(yīng)，亟待修訂。能源基本法在能源法律體系中起著統(tǒng)領(lǐng)作用，需盡快出臺。為明確碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的合法性與正當(dāng)性，使其從重大政策宣示轉(zhuǎn)化為法律規(guī)制目標(biāo)，針對《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》沒有將綠色低碳、“雙碳”目標(biāo)作為立法目的的現(xiàn)狀，而“綠色低碳發(fā)展”是一種以低能耗、低污染和低排放為特征的可持續(xù)發(fā)展模式，因此，建議將“綠色低碳”“節(jié)能減排”作為能源法核心價(jià)值，以“能源安全”“節(jié)能減排”“能源可持續(xù)利用”“能源與環(huán)保協(xié)調(diào)”為立法原則，在第一條立法目的中增加“促進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)”“促進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展”等規(guī)定，從而為相關(guān)能源法律法規(guī)提供上位法依據(jù)。同時(shí)，在第四十二條中增加“火電退出機(jī)制的時(shí)間節(jié)點(diǎn)”規(guī)定；在第四十六條可再生能源激勵(lì)政策中增加“電力配額制”“綠色電力證書”“綠色金融”等規(guī)定。未來能源基本法出臺后，有關(guān)“促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)合理化”“提高能源綜合利用效率”“擴(kuò)大能源清潔開發(fā)利用”等能源宏觀大局的制度，勢必需要相關(guān)配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則進(jìn)行規(guī)定。

 

（二）以約束性規(guī)則為核心，創(chuàng)新化石能源單行法制度設(shè)計(jì)

 

能源單行法在能源法律體系中起著主干作用。“雙碳”目標(biāo)背景下，煤炭、石油和天然氣等化石能源是主要的規(guī)制對象，相關(guān)化石能源單行法應(yīng)明確規(guī)定碳約束制度。中國在調(diào)整石油、天然氣相關(guān)法律關(guān)系的立法上，尚無針對石油和天然氣的專門立法，也沒有形成完善的體系，當(dāng)前主要適用《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》。石油和天然氣作為化石能源，在中國的能源消費(fèi)中占有一定的比例，也是碳排放的來源之一，亟須按照“雙碳”目標(biāo)要求進(jìn)行科學(xué)立法。未來制定“石油天然氣法”時(shí)，應(yīng)明確石油和天然氣的低碳化利用，減少碳排放?；谥袊禾慨a(chǎn)業(yè)規(guī)模龐大，煤炭的碳達(dá)峰、碳中和進(jìn)度是“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)向標(biāo)?！吨腥A人民共和國煤炭法》于1996年實(shí)施，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，于2016年進(jìn)行了小幅修訂，亟待再修。2020年7月，國家發(fā)改委公布《中華人民共和國煤炭法（修訂草案）征求意見稿》［16］。該稿新增優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)先進(jìn)產(chǎn)能，淘汰落后產(chǎn)能，提高煤炭供給體系質(zhì)量，新增煤炭市場建設(shè)、價(jià)格機(jī)制等條款；實(shí)行煤礦新增產(chǎn)能與退出產(chǎn)能置換制度等內(nèi)容，從法律層面明確了煤炭市場化體系機(jī)制建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。按照草案“征求意見稿”的總體思路，建議在未來《中華人民共和國煤炭法》中增加“煤炭市場”“煤炭科技進(jìn)步”等章節(jié)，“煤炭市場”章節(jié)中增加“煤炭生產(chǎn)經(jīng)營主體的退出機(jī)制”“煤炭價(jià)格形成機(jī)制”“碳排放稅”等規(guī)制市場主體和市場行為的條款；“煤炭科技進(jìn)步”章節(jié)中增加“二氧化碳捕獲與封存”等技術(shù)條款。未來《中華人民共和國煤炭法》修訂后，有關(guān)“優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”“淘汰落后產(chǎn)能”“煤炭市場建設(shè)”“煤炭價(jià)格形成機(jī)制”等涉及煤炭轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的制度，須有相關(guān)配套法規(guī)同步跟進(jìn)。

 

（三）以激勵(lì)性規(guī)則為核心，創(chuàng)新非化石能源單行法制度設(shè)計(jì)

 

“雙碳”目標(biāo)背景下，可再生能源、核能等非化石能源是主要的激勵(lì)對象，相關(guān)非化石能源單行法應(yīng)明確規(guī)定碳激勵(lì)制度。中國具有豐富的風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生資源，這些可再生資源具有綠色低碳、環(huán)境友好的特點(diǎn)，對其進(jìn)行大規(guī)模能源化利用是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要抓手。在法律制度建設(shè)上，國家非常重視可再生能源立法，于2006年頒布實(shí)施《中華人民共和國可再生能源法》，在該法的指引下，可再生能源利用出現(xiàn)蓬勃發(fā)展的勢頭，而后國家又陸續(xù)出臺《可再生能源發(fā)展的總量目標(biāo)》《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》《可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策》《可再生能源發(fā)電費(fèi)用分?jǐn)傓k法》《可再生能源電力并網(wǎng)及有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》等12個(gè)配套法規(guī)規(guī)章和技術(shù)規(guī)范，使得該法基本具備明確和可操作性的規(guī)定，為其有效實(shí)施打下了良好基礎(chǔ)。但在激勵(lì)性制度設(shè)計(jì)上，《中華人民共和國可再生能源法》的規(guī)定比較原則，缺乏具體細(xì)致的規(guī)定，尤其是在“碳排放權(quán)交易制度”“配額制”“綠色電力證書”等系列激勵(lì)性制度設(shè)計(jì)上不明確。建議借鑒歐盟碳排放權(quán)交易制度設(shè)計(jì)和英國可再生能源配額制，完整規(guī)定排放總量制度、配額分配制度以及從免費(fèi)配額分配到市場化配額的過渡時(shí)間表等?？v觀碳激勵(lì)地方性立法，天津市走在全國前列。2021年11月，《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》正式實(shí)施，作為全國首部以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)為立法主旨的省級地方性法規(guī)，該法明確了綠色轉(zhuǎn)型、降碳增匯的激勵(lì)性措施，預(yù)計(jì)為天津市實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障，但該法沒有有效關(guān)注能源法的特性。建議推廣天津市的做法，在國家立法層面將降碳增匯的規(guī)定明確寫進(jìn)《中華人民共和國可再生能源法》及其實(shí)施細(xì)則。具體到重點(diǎn)單行立法，風(fēng)能、太陽能作為國家重點(diǎn)扶持的可再生能源產(chǎn)業(yè)，對于“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)意義重大，可在立法條件成熟時(shí)出臺風(fēng)能法、太陽能法，明確規(guī)定“風(fēng)電配額制、光伏配額制”“綠色電力證書”“綠電市場”等激勵(lì)制度內(nèi)容。中國原子能立法得到初步發(fā)展，初步形成主要內(nèi)容涉及核設(shè)施安全、核事故應(yīng)急、核進(jìn)出口、放射性物質(zhì)運(yùn)輸和放射性污染防治等環(huán)節(jié)的原子能法律體系，但原子能法尚未出臺，亟待出臺。

 

（四）以體制改革為核心，革新二次能源單行法《中華人民共和國電力法》制度設(shè)計(jì)

 

作為中國碳排放占比最大的單一行業(yè)，電力的碳達(dá)峰、碳中和進(jìn)度將直接影響“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程。《中華人民共和國電力法》于1996年實(shí)施，該法受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響較大，折射出當(dāng)時(shí)電力體制的弊端，更像一部行政管理法，亟須以電力體制改革為核心，革新《中華人民共和國電力法》制度設(shè)計(jì)。2020年4月，國家能源局和國家發(fā)改委共同起草《中華人民共和國電力法（修訂草案送審稿）》（簡稱“送審稿”），目前處于征求意見階段［17］。“送審稿”參考了“雙碳”目標(biāo)，關(guān)于“清潔能源”“可再生能源”和“需求側(cè)資源”的部分意義重大，有助于支持政府實(shí)現(xiàn)電力體制改革，改善空氣質(zhì)量和促進(jìn)零碳經(jīng)濟(jì)。“送審稿”還立足電力市場化改革方向，明確電力市場各方主體責(zé)任，建立重大電力項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，完善電力交易機(jī)制、價(jià)格形成機(jī)制、普遍服務(wù)、設(shè)施保護(hù)、市場監(jiān)管等內(nèi)容。建議未來《中華人民共和國電力法》中增加“電力市場”“智慧電力”“電力科技進(jìn)步”等章節(jié)，“電力市場”章節(jié)中增加“火電退出機(jī)制”“電力價(jià)格形成機(jī)制”等規(guī)制電力市場主體和市場行為的條款；“智慧電力”章節(jié)中全面規(guī)定“智能電網(wǎng)”，增加“可再生能源大規(guī)模并網(wǎng)”“分布式電源等交互式設(shè)備大量接入”等條款；“電力科技進(jìn)步”章節(jié)中增加“二氧化碳捕獲與封存”“儲能技術(shù)”等技術(shù)條款。盡管《中華人民共和國電力法》的配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則較多，未來《中華人民共和國電力法》修訂后，有關(guān)“可再生能源大規(guī)模并網(wǎng)”“分布式電源等交互式設(shè)備大量接入”“電力價(jià)格形成機(jī)制”“智能電網(wǎng)”“二氧化碳捕獲與封存”“儲能技術(shù)”等促進(jìn)可再生能源發(fā)展、電力科技進(jìn)步和電力市場化改革進(jìn)程的制度，也須在現(xiàn)行配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則中貫徹落實(shí)，須同步修訂。

 

（五）以法治創(chuàng)新為核心，促進(jìn)能源法律法規(guī)體系性銜接

 

通過對現(xiàn)行能源立法領(lǐng)域的基本法和相關(guān)單行法的梳理，對比“雙碳”目標(biāo)，中國能源法律體系除了存在結(jié)構(gòu)性缺陷和內(nèi)容性缺陷外，還存在體系性銜接問題，表現(xiàn)在法群內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)性、法律效力易沖突。即中國現(xiàn)有的能源法律體系內(nèi)部系統(tǒng)性、銜接性和協(xié)調(diào)性差，尤其是立法層級較低的規(guī)章一級立法，應(yīng)急性強(qiáng)，缺乏對整個(gè)能源法律體系架構(gòu)的總體規(guī)劃與設(shè)計(jì)，導(dǎo)致法律法規(guī)規(guī)章之間相互沖突和抵觸；同時(shí)，能源法律體系與能源外部相關(guān)法也缺乏協(xié)調(diào)與銜接。當(dāng)前，在能源市場化改革總趨勢下，在清潔低碳、安全高效的能源體系構(gòu)建要求下，特別是面對實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，如何通過法律制度設(shè)計(jì)處理好“可再生能源與傳統(tǒng)化石能源的關(guān)系”“可再生能源規(guī)?；c市場消納能力不足的矛盾”等，如何通過法律制度設(shè)計(jì)的有效銜接來保障“能源市場秩序的構(gòu)建與平穩(wěn)發(fā)展”“清潔低碳能源的可持續(xù)發(fā)展”等問題，都是亟須開展的重要任務(wù)。其一，促進(jìn)可再生能源法律法規(guī)之間的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)?？稍偕茉词乔鍧嵉吞肌踩咝У哪茉大w系的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)綠色化、“雙碳”目標(biāo)的著力點(diǎn)。中國計(jì)劃于2030年實(shí)現(xiàn)12億千瓦以上的風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量［18］，在這個(gè)目標(biāo)之下需要細(xì)化很多問題，包括制度設(shè)計(jì)與制度協(xié)調(diào)問題，需要做好可再生能源頂層法律制度設(shè)計(jì)。在制度設(shè)計(jì)上，需全國“一盤棋”去統(tǒng)籌考慮布局，檢視《中華人民共和國可再生能源法》及其配套法規(guī)，并適時(shí)修訂完善。增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境政策法律與能源產(chǎn)業(yè)政策法律的協(xié)同性，突出主要領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)，加強(qiáng)風(fēng)能、太陽能等可再生資源的立法；協(xié)調(diào)好不同可再生能源之間的結(jié)構(gòu)問題，安排好太陽能光伏、太陽能光熱的比重，集中式和分布式的比例等；制定可再生能源全額保障性收購制度的實(shí)施細(xì)則；避免過度依賴政府扶持與財(cái)政補(bǔ)貼，充分發(fā)揮市場引導(dǎo)作用，在保障可再生能源市場消納的前提下，加快推動風(fēng)電、光伏發(fā)電補(bǔ)貼退坡機(jī)制，跟進(jìn)“配額制”“綠色電力證書”“綠色金融”等激勵(lì)制度，逐步實(shí)現(xiàn)風(fēng)電、光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)；推進(jìn)重點(diǎn)流域水電開發(fā)，打造水、風(fēng)、光一體化可再生能源綜合基地。其二，促進(jìn)可再生能源法律法規(guī)與電力法律法規(guī)之間的銜接。隨著可再生能源技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，中國可再生能源特別是風(fēng)能、太陽能光伏發(fā)電進(jìn)入規(guī)模化、商業(yè)化發(fā)展階段，但與此同時(shí)也帶來了一系列問題。包括“可再生能源規(guī)模化與市場消納能力不足”的矛盾日益凸顯，出現(xiàn)大面積“棄風(fēng)、棄光”現(xiàn)象。為了解決可再生能源上網(wǎng)難的問題，在法律制度設(shè)計(jì)上，未來修訂后的《中華人民共和國電力法》應(yīng)與《中華人民共和國可再生能源法》的保障性收購制度相銜接。針對可再生能源消納過程中消納主體責(zé)任分配規(guī)則存在的問題，建議進(jìn)一步完善可再生能源全額保障性收購制度，完善可再生能源消納主體法律責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，明確“由電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)和電力用戶等主體共同承擔(dān)全額保障性收購責(zé)任”的法律定位，增強(qiáng)制度的可操作性，使各項(xiàng)制度之間銜接更加順暢。此外，能源法律體系還須協(xié)調(diào)好與能源外部相關(guān)法（例如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》）之間的銜接。

 

四、結(jié)語

 

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)是能源行業(yè)，中國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重點(diǎn)在于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排。“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對能源立法提出了相關(guān)要求，須參考借鑒國外低碳能源法律政策，全面檢視中國能源法律法規(guī)體系，查找中國現(xiàn)行能源立法與“雙碳”目標(biāo)之間的差距，創(chuàng)新中國低碳能源法律制度：創(chuàng)新能源基本法原則設(shè)計(jì)，融入“雙碳”價(jià)值目標(biāo)；創(chuàng)新化石能源單行法制度設(shè)計(jì)，明確化石能源單行法碳約束制度；創(chuàng)新非化石能源單行法制度設(shè)計(jì)，明確非化石能源單行法碳激勵(lì)制度；革新二次能源單行法《中華人民共和國電力法》制度設(shè)計(jì)，以電力市場化改革為導(dǎo)向；促進(jìn)能源法律法規(guī)體系性銜接，增進(jìn)法律法規(guī)的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。

 

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責(zé)任編輯：鄧雙霜

 

[①] ?Directive 2009/28/EC of the European Parliament and of the Council of 23，Official Journal of the European Union.

 

 

 

楊春桃

 

作者簡介：楊春桃（1974—），女，湖南常德人，法學(xué)博士，北京青年政治學(xué)院副研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境法、能源法、思想政治教育。