“碳排放雙控”真的來了!國務院最新方案有破有立

文章來源:第一財經(jīng)碳交易網(wǎng)2024-08-05 12:43

  執(zhí)行了近十年的能耗雙控制度即將成為歷史的一頁,取而代之的是向碳排放雙控全面轉型。
 
  國務院辦公廳近日印發(fā)《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》(下稱“方案”),從階段目標、相關規(guī)劃制度、地方考核制度、行業(yè)預警管控、項目評價、碳足跡管理等多個方面作出部署。根據(jù)方案,“十五五”時期,將碳排放強度降低作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展約束性指標,開展碳排放總量核算工作,不再將能耗強度作為約束性指標。
 
  “十三五”時期,為倒逼發(fā)展方式轉變、加快推進生態(tài)文明建設,我國在以往節(jié)能工作基礎上,建立了能源消費強度和總量雙控制度,在全國設定能耗強度降低、能源消費總量目標,并將目標分解到各地區(qū)嚴格考核。在此期間,全國能耗強度大幅下降,能源消費總量增速明顯回落。
 
  2022年的政府工作報告提出,有序推進碳達峰碳中和工作,推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。此后,碳排放雙控的概念逐漸走入大眾視野。本次方案則細化了階段性的工作目標,并描繪了制度構建體系的“路線圖”。
 
  中國能源研究會可再生能源專業(yè)委員會副秘書長王衛(wèi)權對第一財經(jīng)記者表示,能耗雙控和碳排放雙控最大的區(qū)別在于,清潔能源能否得到“豁免”。他認為,能耗雙控向碳排放雙控的轉變,突出了碳排放在能源革命過程中的引領性作用,將會進一步促進非化石能源的發(fā)展。
 
  “過去一些制造業(yè)企業(yè)遭遇限產(chǎn)限電,背后是‘眉毛胡子一把抓’:無論企業(yè)用的是清潔能源還是化石能源,無一例外受到了用能約束,這既影響了正常的生產(chǎn)生活,也與支持可再生能源發(fā)展的目標相悖。因此,向碳排放雙控全面轉變將有效化解部分企業(yè)和地方的用能困境。”王衛(wèi)權稱。
 
  亟須搭建制度基礎
 
  盡管距離政府工作報告首次提出“碳排放雙控”已有兩年多時間,但是多位人士告訴記者,基層在推進碳排放管理工作中依然存在不少困難和顧慮。其中,缺乏明確的考核機制和清晰的核查機制是政策層面的兩大“堵點”。
 
  “最近有個地級市準備委托我們搭建碳排放的管理平臺,但是他們對于政策的信心并沒有那么強。他們會反復確認政策依據(jù),比如關于地方的碳排放總量控制有沒有出臺,我們只能說宏觀方向已經(jīng)明確,細化的定量考核標準應該在路上了。”中創(chuàng)碳投科技有限公司副總經(jīng)理錢國強表示。
 
  錢國強認為,這背后反映出的一種心理是:近年來部分地區(qū)的經(jīng)濟下行壓力較大,因此地方在決策時會仔細權衡有沒有必要把碳排放管理放在優(yōu)先位置上。畢竟,真正落實碳排放管理工作,往往需要在短期內增加一定的相關財政支出,同時限制“高碳排放”產(chǎn)業(yè)發(fā)展,也會讓招商引資工作感到“束手束腳”。
 
  除了“要不要做”以外,“該怎么做”也仍待明確。
 
  王衛(wèi)權對記者介紹,我國的碳排放統(tǒng)計核算體系包括了三個層級:一是國家和區(qū)域層面,涵蓋國家溫室氣體清單編制指南和省級溫室氣體清單編制指南;二是組織層面,涵蓋24個主要行業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的碳核算方法與報告指南;三是產(chǎn)品層面,涵蓋產(chǎn)品碳足跡量化指南。
 
  “碳排放的核算是非常細致、專業(yè)的事,需要大量翔實可靠的數(shù)據(jù)才能完成。組織層面碳排放的核算涉及核算邊界、溫室氣體種類、直接排放和間接排放等方面,同時與工藝流程、企業(yè)運營管理等密切相關,計算起來非常復雜。許多行業(yè)企業(yè)的核算指南已經(jīng)十年沒有更新了,現(xiàn)有的版本相對粗糙,與當前國內外碳減排形勢不相適應,亟須修改完善。”王衛(wèi)權說。
 
  今年4月,生態(tài)環(huán)境部發(fā)布關于公開征求《企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南水泥熟料生產(chǎn)》《企業(yè)溫室氣體排放核查技術指南水泥熟料生產(chǎn)》意見的通知。這是繼發(fā)電行業(yè)和電解鋁行業(yè),第三個對外征求意見的行業(yè)溫室氣體排放核算與核查技術指南。
 
  王衛(wèi)權表示,之所以發(fā)電、電解鋁和水泥行業(yè)的碳核算指南,比其余21個行業(yè)的指南更新時間更早,主要是因為這幾個行業(yè)基于前期大量準備工作,具備了納入全國碳排放權交易的條件。本著成熟一個發(fā)布一個的原則,其余行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南還處在收集數(shù)據(jù)和修改完善的過程中,目前尚未對外發(fā)布。
 
  方案將實現(xiàn)碳達峰碳中和目標分為三個階段。其中,第一階段是,到2025年,碳排放統(tǒng)計核算體系進一步完善,一批行業(yè)企業(yè)碳排放核算相關標準和產(chǎn)品碳足跡標準出臺實施,國家溫室氣體排放因子數(shù)據(jù)庫基本建成并定期更新,相關計量、統(tǒng)計、監(jiān)測能力得到提升,為“十五五”時期在全國范圍實施碳排放雙控奠定基礎。
 
  王衛(wèi)權強調,與能耗雙控的過程一樣,碳排放雙控也是一個不斷完善的過程,需要多方在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題并加以解決,最終形成一個全社會認可的方案。“一旦認準方向,各方就要盡快行動,過渡期不宜太久。剛開始方案肯定有不完善之處,但是真正做起來就會知道其中存在的不足,同時進一步理順與相關機制的關系,比如與碳市場機制的關系、與綠電綠證制度的銜接等,逐步完善體制機制。”
 
  平衡地方考核壓力
 
  上述三個階段中,第二階段是“十五五”時期,實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度,建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度,加強重點領域和行業(yè)碳排放核算能力,確保如期實現(xiàn)碳達峰目標;第三階段,碳達峰后,實施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度,建立碳中和目標評價考核制度,推動碳排放總量穩(wěn)中有降。
 
  值得注意的是,從過去的經(jīng)驗來說,GDP的增長與碳排放總量的增長基本呈正相關。但在碳達峰以后,GDP保持增長的情況下,碳排放總量卻需要“穩(wěn)中有降”,這意味著,中國首先要轉變能源結構,其次要改變產(chǎn)業(yè)結構,才能避免碳排放成為中國經(jīng)濟發(fā)展的制約因素。而在碳達峰之前,更要避免“碳沖鋒”,才能適當減輕今后碳減排的壓力,最終實現(xiàn)碳中和。
 
  第一財經(jīng)記者注意到,方案提到的多項重點任務遵循了“有破有立”的原則。例如,“全面清理現(xiàn)行法規(guī)政策中與碳排放雙控要求不相適應的內容”是對原有制度的破除,而方案中提出的建立地方考核制度、行業(yè)預警管控、預算管理、項目評價則是立下了新維度,形成管理制度的閉環(huán)。
 
  廈門大學管理學院中國能源政策研究院院長林伯強對第一財經(jīng)記者表示,如何結合各地的資源稟賦、經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)結構、能源結構等各方面情況對指標進行分配,是順利實現(xiàn)能耗雙控向碳排放雙控轉變最大的挑戰(zhàn)。制定一個全國性的指標是比較容易的,但是怎樣對全國性的指標進行分解,讓每個地方心服口服去執(zhí)行,是建立碳排放雙控指標體系的難點。
 
  錢國強對第一財經(jīng)記者分析,為了確保今后工作如期推進,當前國家需要釋放出更明確的信號以堅定地方轉型的信心。出于經(jīng)濟壓力等因素,目前許多地方向碳排放雙控轉變的主動性不高,但是排放摸底、建立數(shù)據(jù)體系等準備工作的緊迫性越來越強了。同時,有的地方還存在“僥幸心理”,希望在碳達峰之前的“窗口期”加速引進高耗能、高碳排放的企業(yè),而這些行業(yè)也是內卷式惡性競爭的重災區(qū),在今后資源浪費、倒查環(huán)評、降碳壓力等方面埋下不小的隱患。
 
  “客觀上說,有的地方用能‘比較干凈’,比如西南用水電多,西北用風電光伏多;有的地方用能‘比較臟’,比如幾個產(chǎn)煤大省用煤多。原來能耗雙控時期極少考慮用能結構的問題,現(xiàn)在執(zhí)行碳排放雙控就要按照清潔程度分指標了,事關地方經(jīng)濟發(fā)展,必然要全國一盤棋統(tǒng)籌考慮,央地之間會出現(xiàn)一些博弈,但是向清潔化發(fā)展是大勢所趨。”林伯強稱。
 
  國家發(fā)改委有關人士2日就方案答記者問時,強調了能耗雙控向碳排放雙控全面轉型的三個“有利于”:一是有利于科學精準開展評價考核,樹立鼓勵可再生能源發(fā)展、重點控制化石能源消費的鮮明導向;二是有利于促進綠色低碳先進技術研發(fā)應用,因地制宜培育新質生產(chǎn)力;三是有利于落實國家自主貢獻目標,展現(xiàn)積極應對全球氣候變化的負責任大國形象。“構建碳排放雙控制度體系是一項系統(tǒng)工程和長期任務,需根據(jù)不同階段任務要求,統(tǒng)籌有序推進各項重點工作。”
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